Hanna Ojanen Schuman-blogissa: “Määräenemmistöpäätökset tekisivät EU:sta uskottavan ulkopolitiikassa – vai tekisivätkö sittenkään?”

EU:n ulkopoliittiselta toimijuudelta odotetaan yhä enemmän, kun suurvallat vievät maailmanpolitiikkaa omiin suuntiinsa. Komissiokin luonnehtii nyt itseään geopoliittiseksi. Mutta unionin ulkopoliittista kantaa voidaan edelleen joutua odottamaan pitkään – jos sellaista edes saadaan aikaan. Kärsimättömyys kasvaa. Päätöksentekoa pitäisi tehostaa, ja yhtenä keinona nähdään määräenemmistöpäätösten lisääminen. Suomikin on sen kannalla. Mutta ratkaiseeko tämä ongelman? Yksimielisyydelläkin on hyvät puolensa.

EU:n komissio on linjannut olevansa geopoliittinen. Se pyrkii vastaamaan muuttuneen maailman haasteisiin ja haluaa EU:n ulkopolitiikasta strategisempaa ja kokonaisvaltaisempaa. Ulkoinen vaikuttavuus on tärkeää, ja yhteistä ääntä tarvittaisiin sekä naapurustossa että suurvaltasuhteissa. Sellaiset päivänpolttavat kysymykset kuten Valko-Venäjän tilanne, itäinen Välimeri ja Libya tai toisaalta Yhdysvaltojen, Venäjän ja Kiinan arvaamattomuus ja omapäisyyskin lisäävät monien EU-maiden kärsimättömyyttä unionin ulkopolitiikan suhteen. Olisiko lopulta aika saada siitä edes hieman enemmän sellaista kuin suurvaltojen politiikka on, nopeaa ja tehokasta?

EU:n jähmeyden yhtenä syynä on pidetty sitä, että päätöksenteko ulkopolitiikassa edellyttää yksimielisyyttä. Mikä tahansa maa voi siis estää päätöksen, joka ei sen politiikkaan sovi. Ja esimerkkejä on paljon siitä, kuinka päätöstä ei ole saatu aikaan tai se on vaatinut kohtuuttoman pitkän ajan. Usein kyse on jäsenmaan suhteesta johonkin suurvaltaan. Kesäkuussa 2017 Kreikka vetosi EU:n kannan YK:n ihmisoikeusneuvostossa, koska siinä oltaisiin tuomittu Kiina; maaliskuussa 2019 Romania ilmoitti siirtävänsä suurlähetystönsä Jerusalemiin ja seurasi siis Yhdysvaltoja, ei EU:n kantaa.1 Jälleen uusi esimerkki saatiin, kun Kypros jarrutti päätöstä Valko-Venäjän vastaisista pakotteista ja kinusi EU:lta tukea Turkkia vastaan.

EU siis pysähtyy, kun pitäisi olla päättäväinen. Monet näkevät, että sillä on kasvava uskottavuusongelma. Ei olekaan ihme, että määräenemmistöpäätöksiä kannatetaan. Parin viime vuoden aikana Saksa ja Ranska ovat asettuneet yhdessä niitä ajamaan. Komissio puolestaan on ehdottanut, että määräenemmistöpäätöksiin siirryttäisiin niin sanottua passarelle-säännöstä hyväksikäyttäen kolmessa erikseen sovitussa tapauksessa: silloin, kun päätetään EU:n kannoista ihmisoikeuskysymyksissä YK:ssa, päätettäessä EU:n sanktioista sekä päätettäessä EU:n yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan siviilioperaatioista.

Suomi on myös määräenemmistöpäätösten kannalla. Niiden katsotaan tuovan tehokkuutta, tuloksellisuutta ja uskottavuutta. Ulkoministeri Haavisto totesi TV-uutisissa 21.9.2020, että Suomi kannattaisi määräenemmistöpäätöksiä myös päätettäessä sanktioista Valko-Venäjälle.

Suomi on kannattanut määräenemmistöpäätöksiä sillä ajatuksella, että vahva EU on sille hyvä tuki. Mikään EU-maa ei pääsisi estämään päätöksentekoa. Jos ulkopoliittiset erimielisyydet unionin sisällä syvenevät, on varauduttava siihen, ettei kaikkia jäsenmaita voikaan saada kaiken politiikan taakse.

Tälläkin hetkellä yksimielisyyssääntöön on muutama poikkeus. Neuvosto voi käyttää määräenemmistöpäätöksiä valitessaan EU:n erityisedustajia, tai kun se päättää aiemman, yksimielisen päätöksen toimeenpanosta samoin kuin päätettäessä Eurooppa-neuvoston strategisten prioriteettien toimeenpanosta tai ehdotuksesta, jonka korkea edustaja on erityisesti neuvoston pyynnöstä tehnyt. Mutta määräenemmistöpäätöstä on käytetty vain kerran, Sahelin erityisedustajaa valittaessa 2015.

Jos tässä siis on ratkaisu, ja etenemistapakin olisi selvillä, mitä enää pitäisi ihmetellä?

SWP:n tutkijat Annegret Bendiek, Ronja Kempin ja Nicolai von Ondarza2 kehottavat vielä harkitsemaan muita mahdollisuuksia. Heistä määräenemmistöpäätösten hyvä puoli on siinä, että ne saavat jäsenet neuvottelemaan kompromisseja, jotka ne olisivat torjuneet, jos olisivat voineet käyttää veto-oikeutta. Määräenemmistöpäätösten varjopuoli on se kielteinen vaikutus, joka niillä on vähemmistöön jääneisiin. Ne voivat nähdä kansallisen etunsa tulleen sivuutetuksi.

SWP:n tutkijoiden mielestä parempi onkin edetä joustavaa integraatiota ja erityisesti rakentavaa pidättäytymistä käyttämällä. Siinä toisin ajatteleva maa ei estä päätöksentekoa, eikä sen toisaalta sitten tarvitse osallistua päätöksen toimeenpanoon tai rahoittamiseen. Ehkä hieman yllättäen tätäkin mallia on käytetty vain kerran: Kypros pidättäytyi tällä tavoin päätettäessä EULEX-operaatiosta Kosovossa.

Saksalaistutkijoita lukenut The Economist –lehden Charlemagne-kolumnisti3 päätyi äskettäisessä kirjoituksessaan siihen, että konsensus on lopulta kuitenkin parempi. Se vahvistaa legitimiteettiä, eikä vähemmistöön jääneelle tule kiusausta antaa muille takaisin samalla mitalla. Yleensä veto-oikeuden käyttö aiheuttaa sitä paitsi vain viivettä, ei sen suurempaa ongelmaa – kuten Emmanuel Macronin veto laajentumisprosessissa Pohjois-Makedonian ja Albanian osalta, tai Kyproksen kanta Valko-Venäjän –sanktioihin.

Legitiimiys seuraisi siis siitä, että kaikilla on päätöksiin veto-oikeus. Unionin muussa politiikassa, missä päätökset yleensä tehdään enemmistöllä, legitimiteetin vajetta paikkaa se, että Euroopan parlamentilla on päätöksenteossa vahvempi rooli. Tätäkään ei ulkopolitiikassa ole.

Määräenemmistöpäätöksien riski on jäsenmaan kokema arvovaltatappio, ja aikaa myöten ehkä myös houkutus laistaa yhteisten päätösten noudattamisesta. Voidaan ajatella, että ongelmaksi voisi tulla myös entistä pysyvämpi jakautuminen eri leireihin unionin sisällä. Näiden lisäksi on hyvä ajatella prosessia myös ulkopuolisten näkökulmasta. Jos päätöksenteossa jotkut maat joutuvat julkisesti vähemmistöön, tulee yhteiseen politiikkaan särö, jota ulkopuoliset toimijat voivat käyttää hyväkseen ja pyrkiä edelleen syventämään.

EU-maiden jakautuminen leireihin on perinteisesti ollut Suomelle epämiellyttävä skenaario. Ulkopuolinen vaikuttaminen on vähintään yhtä tärkeä näkökohta. Perinteisesti suomalaisessa ulko- ja turvallisuuspoliittisessa keskustelussa on painotettu, ettei sisäisiä erimielisyyksiä pitäisi näyttää ulos, jottei niitä päästäisi käyttämään Suomea vastaan. Ulkopoliittinen konsensus suojaa tavallaan maata. Onko näin EU:ssakin, vai voisiko määräenemmistöpäätösten käyttö osaltaan vähentää ulkopuolisten toimijoiden vaikutusmahdollisuuksia?

Eikä ole sanottua, etteikö EU:lla edelleen olisi varaa tietynlaiseen hitauteen. Hitaus on ollut osa EU:n omalaatuisuutta kansainvälisissä suhteissa. Paine nopeampaan toimintaan kasvaa, kun erityisesti suurvallat tekevät äkkikäännöksiään. Mutta tekisikö nopeus EU:sta entistä uskottavamman? Jos nopeat määräenemmistöpäätökset lisäävät jakaantuneisuutta, uskottavuus kärsii. Hitauteen taas liittyy arvattavuutta ja ennakoitavuutta. Niilläkin voi edelleen olla käyttöä.


Schuman-blogaaja Hanna Ojanen on eurooppalaisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan asiantuntija ja Maanpuolustuskorkeakoulun sekä Helsingin yliopiston dosentti.


Viitteet

1 Smith, Karen E. (2020) ‘The European Union’s Post-Lisbon Foreign Policy Ten Years On.’ Teoksessa M. Westlake (ed.) The European Union’s New Foreign Policy. The European Union in International Affairs. https://doi.org/10.1007/978-3-030-48317-3_15

2 Annegret Bendiek, Ronja Kempin and Nicolai von Ondarza (2018) ’Qualified Majority Voting and Flexible Integration for a More Effective CFSP? A Critical Examination of the EU’s Options.’ SWP Comment 25 June 2018. https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2018C25_bdk_kmp_orz.pdf

3 Charlemagne (Duncan Robinson), The Economist, 10.10.2020.

Comments are closed, but trackbacks and pingbacks are open.